摘要：随着我国三十余年经济的飞速发展，基础设施的持续高速建设，建设用砂便有了一个巨大的市场，曾经无人问津的砂石成了紧俏的资源，市场价格也为断走高。一些单位和个人面对巨大的利益诱惑开始从事非法采砂行为,砂子资源的滥采滥挖现象日益严重,不法采砂活动十分猖狂。非法采砂不仅对水利设施、生态环境、人文环境造成严重影响,而且还产生了一系列社会问题。但在司法实践中,对砂石等非金属矿产的破坏，各地已认识到其危害，但在行政执法与刑事司法中却都存在着不足，不能有效地制止、打击非法采砂行为。鉴于此，本文主要从以下三个方面对非法采砂行为进行规制展开论述：非法采砂所造成的危害、非法采砂行为猖獗的原因、对遏制非法采砂还生态文明一个绿水青山的建议。
关键词：非法采砂 行政执法 法律规制
随着我国经济社会的快速发展，特别是近年来基础设施投入的持续高涨，房地产业持续十余年的繁荣，建筑用砂的需要量也随着建筑行业的迅速崛起而持续走高。使曾经无人问津的砂石也成了重要的建设物资，由于供求矛盾的增大，市场价格也不断走高。在现实的开采中，也出现了不同的矛盾和问题。一些单位和个人面对巨大的利润诱惑从而从事非法采砂行为,导致在河道内滥采滥挖现砂子资源的象非常严重,非法采砂活动也变得日益猖狂。目前一般认为非法采砂行为是指,未获得相关批准采砂权的机关批准下，擅自进行砂石开采；或者是在获得采砂许可证的情况下，但超过许可范围或在禁采区、禁采期,进行开采砂石的行为。2016年1月份中央电视台经济半小时栏目播出三次关于非法采砂的相关问题的节目（下文简称“该报导”）。节目分别讲述了河南沙河非法采砂行为、海南南渡江非法采砂行为及江西余江县洞门底采区的越界非法采砂行为。节目中采砂所造成的直接影响已是触目惊心，如非法毁林、地下水位下降、对桥梁产生安全隐患等。经笔者对文献资料的搜集及走访调查发现，非法采砂的形式多种多样：有超过开采许可证的期限继续开采；有的晚上、节假日趁执法工作人员休息时间偷采；有的以修筑水利设施作掩护进行盗采；有的超过开采许可证的范围越界开采等多种形式。不管形式如何，最终非法采砂给生态安全等方面造成了非常大的影响。
一、非法采砂所造成的危害
笔者综合分析，因非法采砂所造成的危害有以下几方面：
（一）对水利设施造成安全隐患
由于砂石的非法开采，采砂人员和单位将河堤、防洪堤等水利设施附近的河砂随意掏空，极易造成河堤、防洪堤的空洞、渗漏等情况的发生。严重时可能导致河堤的崩塌、防洪堤溃坝等严重的人为灾害。若出现此情形将给沿岸及下游人民的人身财产造成巨大的灾难。因此，非法采砂对水利设施造成的安全隐患决不可小视。
对交通设施造成安全隐患
由于砂石的非法开采，采砂人员和单位将河床内的河砂随意掏空，这可能导致水流方向的改变，容易形成旋涡，这给通航的河道带来安全隐患，给过往的船只造成航行危险。如报导中说述的江西省余江具境内非法越界采砂区域石港大桥四个角上分布着三个砂场，距离大桥最近的吸砂泵和采砂船与大桥距离都不足500米。[1]而我国《公路安全保护条例》第二十条的规定禁止在公路桥梁跨越的河道上下游的下列范围内采砂：（一）特大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游3000米；（二）大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米；（三）中小型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游1000米。显然该距离与国家强制性规定的距离是相悖的。而国家的法律法规规定的强制性距离是经过该领域内的专家进行论证而得出的数据，若超出该范围值将给桥梁的通行安全造成威胁，给过往的车辆、行人造成生命财产的安全隐患。
（二）对沿岸及水生物生态安全造成威胁
非法采砂不仅给水利设施、交通安全造成影响，同时也给沿岸及流域内的生态安全造成较大的威胁。如该报导中河南省沙河的非法采砂区几十里都是树林子。以前是郁郁葱葱的，好像一个旅游景点。沙河，曾因其秀美景色，给村民留下十分美好的记忆，但现在村民却只摇头，连庄稼都快要种不了了。而且村民的饮用水都因非法采砂受到了影响。[2]究其原因是非法采砂将河床不断深挖，导致地下水的水位也随之下降。使村民的水井在原来的深度不再有水，同时种庄稼的地也更容易干旱，浇灌土地也成了农民心头的痛心事。而因非法采砂破坏耕地、破坏林木、破坏水生态环境的也时有发生。
（三）对非法采砂区域附近的治安环境造成较大威胁
非法采砂造成了影响大部分都是由非法采砂区附近及下游的人民群众承受。现在人们随着法治观念的不断提升，对侵犯自己权益的行为要求维权的人们也越来越多。再加上非法采砂造成的影响都较大，共同受害者较多，容易抱团维权。一般情况下，人们都会就非法采砂问题向行政执法等相关机关进行举报。但我们看到该报导中，由于各种原因如行政不作为、行政不能作为等情形。行政执法部门未能就非法采砂问题进行解决。受害人则会采取私力救济的方式向非法采砂方计要说法。而就笔者工作所接触的本县域内，2014年至2015年期间因涉及非法采砂所导致的群体性斗殴的案件有3起，其中一起参与打架的车辆20余辆人员达五六十名。另外，由于采砂的利润非常可观，甚至可以称作“一本万利”的生意，谁都想在其中分得一杯羹。因此，社会上的无业人员，则以收取保护费等名义对采砂者进行敲诈勒索的案件也时有发生，其中一起案件收取的保护费达200万元。由这些社会现象可以看出，非法采砂对采砂区域附近的治安环境造成了较大威胁。
二、非法采砂行为猖獗的原因
（一）“暴利之下必有勇夫”
作为社会人，每个人都具有逐利心理。根据该报导中可以看到行政机关对非法采砂者处于三万元的罚款，但非法采砂者则在三小时内所采集砂石则可卖三万元。违法成本与其非法收益存在巨大的差距。该行政处罚对违法采砂者起不到任何威慑作用。一次投资两条船需二十余万元，仅需在两个月即可将投资回笼，剩下的时间所采集的砂石都是净利润。如此巨大的利益面前，有几人可以经得起诱惑呢？正如马克思在《资本论》中所述：“一有适当的利润,资本就胆大起来.如果有10％的利润,它就保证到处被使用；有20％的利润,它就活跃起来；有50％的利润,它就铤而走险；有100％的利润,它就敢践踏一切人间法律；有300％的利润,它就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险。”[3]而非法的利润已完全超出300%的利润范围，非法采砂者可以不顾一切地进行非法采砂。
（二）行政执法方面的存在问题
1.行政执法法律规范不健全
目前我国对采砂问题的相关规定散见于《水法》、《长江河道采砂管理条例》及各省的相关条例如《江西省河道采砂管理办法》等规定中。而《长江河道采砂管理条例》是区域性的条例不能对全国的河流的采砂行为进行规制，再加上其是2001年制定的，最高行政处罚的金额为30万元，该数额已远远落后于目前的经济水平，导致行政处罚的作用在行政执法中得不到应有的体现。使非法采砂者完全无视行政处罚的存在。这都说明目前的行政执法法律规范与时代脱节。因为各自为政缺乏全国统一的规范采砂行为的行政法规原因，各地各部门还存在权责不清，一旦的利益各部门争抢，一旦有责任各部门推诿。
2.行政执法能力不足
一方面，是基层的行政执法单位的执法人员较少，执法力量有限。在报导中一单位具有执法人员资质仅有两名，该两名执法人员要面对几十万人口的县域，多条河流的执法工作则显得力不从心。另一方面，基层行政执法单位的执法经费不足也是一个较大的问题，有的地方甚至行政执法车辆都不能及时配备。战争中有句名言“兵马未动、粮草先行”说的就是这个道理，后勤保障工作不能保障，那我们的行政执法则也是纸上谈兵。最后，对非法采砂行为未形成联合执法机制。由于非法采砂是涉及到水利、国土、林业等部门的行政执法，若未成联合执法机制，容易出现出了问题相互推诿，有利则互争抢的情形。有时存在行政不作为的情形。
3.刑事司法方面的不足
一方面，对非法采砂行为刑事打击力度不够。2013 年，水利部从全国搜集的30 余起涉水案件追究刑事责任案例，基本上都是非法采砂案件，由于刑法没有专门针对非法采砂的法条，有的以非法采矿罪，有的以盗窃罪，有的以非法经营罪，有的以危害公共安全罪，有的以非法占用农地罪，有的以寻衅滋事罪，有的以妨碍公务罪，有的以故意毁坏财物罪等多达八种罪名治罪。[4]由此可见，我国对非法采砂行为各地司法机关对其的打击没有统一的司法标准，对其量刑的轻重也未形成基本统一的量刑标准。
另一方面，行政执法与刑事司法未形成良好的互动机制。目前我省未形成行政执法与刑事司法未全面形成良好的互动机制。自从新修订的刑事诉讼法实施后，检察机关更加注重行政执法与刑事司法的衔接。但在实际工作中，由于人民群众与行政执法机关接触的较多，如对涉嫌违法的人员进行举报。行政执法机关能第一时间获得违法线索，若行政机关未及时与检察机关沟通，检察机关很难及时了解案情。有时，检察机关只能在其它案卷中发现早已时过境迁的行政执法需要移送司法立案的案件，检察机关此时要求移送立案，侦查机关在取证方面则失去取证时机，能否破案、定罪则成了新的问题。这样对打击该类犯罪是非常不利的。因此检察机关较难从监督行政机关向司法机关移送立案方面进行监督。
三、对遏制非法采砂还生态文明一个绿水青山的建议
（一）完善行政执法立法方面的建议
1.制度全国统一的规范采砂行为的行政法规
（1）建议制定全国统一的规范采砂行为的行政法规，将全国的河流、湖泊等可采砂的地域纳入该行政法规。并且请专业人士就哪些区域是可采区、哪些时段是可采期、哪些区域是不可采区、哪些区域是限采作详细的行政规定。
（2）建议在该规范内规定对采砂行为进行行政执法监督的责任主体，一旦责任主体未对本区域内的非法采砂行为进行制止，造成一定程度影响的将对其行政或刑事处罚。
（3）建议在该规范内，邀请相关专家对行政处罚金额方面的数值进行计算。计算的行政处罚金额应当与其所获得的利润有一定有可比性，也就是要实现行政处罚的处罚与教育功能。
（二）加大行政执法力度方面的建议
1.基础保障方面：建议政府预算时，增加行政执法经费的倾斜力度，从而保障行政执法工作的顺利进行。建议在人员构成上，吸收有经验、有行政执法专业水平的执法人员进入行政执法队伍，从而保证行政执法队伍的专业水平。
2.知识水平方面保障：建议定期组织执法人员进行行政执法理论、刑事立案标准等相关业务知识的业务培训。由于时代的发展，知识的更新速度快，只有不断增强执法人员的业务能力，才能使他们能在一线岗位上游刃有余地执法。
（三）完善刑事司法方面的建议
1.加大对刑事立案及监督立案的力度
（1）加强行政案件移送司法机关立案监督力度。建议全省范围内建立行政执法与刑事司法统一的信息共享平台，使检察机关能够在第一时间掌握行政执法的动向，了解是否有行政执法案件需要移送司法机关立案的情形。这样不仅可以减少检察机关了解案情的信息流通时间，还可以第一时间就相关问题及时立案，也能保证立案后，侦查机关第一时间进行取证，保证案件的质量。从而促进打击非法采砂行为。
（2）加强检察机关对行政不作为行为的查办力度。从该报导中可以看到一些行政不作为的端倪，对行政不作为、行政乱作为甚至在投标中干预采砂许可证的发放的行为，检察机关应当对该方面的行为进行初查，发现构成犯罪的应当立案查处。使砂石资源回归到有序开采的轨道上来。
2.建议以非法采砂入刑打击非法采砂行为
砂石是自然资源的一部分，也同属于国家矿产资源，与渔业资源、森林资源、矿产资源和土地资源等自然资源一样，不仅一定的生态价值还具有一定有限性。应当与国土、渔业等盗窃一样在刑法中得到应有保护。如我国刑法对野生动植物、渔业、森林、矿产和土地等资源均规定了相关的罪名。
因此，笔者建议对我国《中华人民共和国刑法》进行修改，增加非法采砂罪。在规定该罪时，应当将经过行政处罚、多次多地非法采砂、因非法采砂导致了暴力冲突、妨害公务人员执法等情形考虑在内。使非法采砂行为的成本更高，这样非法采砂行为人就会三思而后行。进而保护国家的砂石资源，进而使上文中出现的危害可以杜绝，还祖国江河一片青山绿水。
